湃查询｜开鲁“阻耕”事情溯源：一个农业大县的“荒沼”管理往事与犁地整治之困

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内蒙古通辽市开鲁县建华镇镇村干部“阻耕”事情近期引发重视，汹涌新闻（www.thepaper.cn）在当地查询发现，单个基层干部过激言行的背面，当地环绕犁地的对立由来已久。

汹涌新闻连日来实地造访开鲁县多个乡镇村庄，与当地农人及天然资源、林草体系官员交流交流后发现，开鲁县虽为农业大县，但乡村人均犁地（责任田）遍及只要两三亩。而“荒沼”曾占有该县近一半的土地面积，为了办理“荒沼”改进生态，自上世纪九十年代以来，政府主导下的“荒沼”办理项目在该县履行推动，之后“包荒拓荒”现象遍及。农人眼中的“荒沼子”，在疆土部分地类档案中，则是林地、草地、内陆滩涂等，并非能够私行随意开垦。但在农人的朴素认知里，种粮总比种草强。一些农人在承揽“荒沼”后，未能依照合同开发办理，导致犁地面积不断扩大而林地草地面积缩水。

“阻耕”事情中的当事人张文军带记者查看仓库里的黄贮，图片左边还有一小部分苜蓿青贮。

跟着近年来国家生态环境管控办理力度加大，特别是2018年第三次疆土查询（以下简称“三调”）以来，问题闪现，多人因不合法占用农用地被移交司法判刑。

“三调”效果出炉后，又发生出新的问题。相关人士泄漏，“三调”之后，开鲁县草地面积削减约70万亩，犁地面积添加200余万亩。

其间，一些农人本来承揽的林地草地变更为犁地，需求采伐林木并交纳新增犁地费，农人不肯交纳；一些农人曾长时刻播种的土地被定性为草地，往后禁止播种，他们对此不解；此外，一些林地、草地被定性为犁地，林草部分对此亦有观念，“2018至2020年，咱们对一些退化的草地进行过会集补种，效果现在也被定性为犁地”。

当地林草体系相关人士说，犁地不是越多越好，犁地林地草地要达到一种平衡才有利于生态环境。而“三调”上地类散布图好像“二维码”，一些草地林地犁地零星散布、相互交织，你中有我、我中有你，这既晦气于农人播种，也晦气于林草部分管护。对此，当地天然资源体系人士表明，“三调”的确有必定过失率，存在和实践状况不符的现象，但这种状况总的来说比较少，这些问题需求将来在编制疆土空间规划的时分一致调整，在确保林地犁地草地总数量不变的状况下，量体裁衣进行科学规划。

建华镇六合村一位承揽户用滴灌的方法给玉米地洒水。

办理“荒沼子”

开鲁县地处内蒙古自治区东部的通辽市，这儿归于科尔沁沙地内地。“开鲁”，为开垦开发东扎鲁特旗、西扎鲁特旗和阿鲁科尔沁旗“三鲁”区域之意。历史上，人为开垦土地让这儿的草原退化沙化盐碱化严峻，从前水草丰美的科尔沁草原，在这儿成了科尔沁沙地。

建华镇一处“荒沼”地被定性为犁地后，承揽户将本来种在地里的鸡心果树挖掉。

在开鲁县建华镇、春风镇、辛福镇等地，三四十年前曾存在大片被当地人称为“荒沼子”的土地，“荒沼子”土地含沙量高，林草稀少，盐碱化严峻，当地农人将“荒沼子”描绘为“三不能”：“既不能放牧，也不能打草，还不能播种”。

美好镇孟家屯村一位76岁的农人向汹涌新闻回想，上世纪九十年代初，为了防沙治沙，开鲁县出台“1990第86号”文件，决议在全县施行荒沼网格化治沙工程，简略来说便是将“荒沼子”划分红网格状，周边种树，中心播种或饲养。

美好镇孟家屯村一位乡民承揽了三十余年的土地被定为草地。这宗土地周边是他家最初栽的防护林，现已十多米高。他曾在这块土地上种过玉米，大豆，也曾将土地转租他人种过花生。

“咱们村其时有四个半大网格，分19个小网格，大约两千来亩地。村里把这些地承揽给农人，让农人播种办理。”1991年，该农人承揽了百余亩“荒沼子”，一亩地一年租金5元，承揽期25年。至2016年时，又从头签定承揽合同续包。续包合同显现，续包期为20年，面积135亩，其间55亩用于防风林，剩下80亩用于开发，可开发土地每亩每年租金50元，每5年交款一次。“从（上世纪）九十年代咱们就搬进了‘荒沼子’，一干便是三十年。”

上世纪九十年代末，因“荒沼子”土地胶葛问题，该农人和村委会等打过数轮官司，因而对“荒沼子”开发由来较为清楚。

春风镇一处人口地面对荒沼沙地要挟。

2000年，开鲁县草原作业站赵友、王秋艳在《内蒙古草业》上刊发的一篇文章显现，“开鲁县总面积为44.88万公顷，其间，沙地21.3万公顷，占总面积的47.5%。几年来，在全县各族干部大众的共同努力下，我县荒沼办理作业取得了必定的效果。现在，全县已开发办理荒沼面积11.3万公顷……现还有10万公顷荒沼未办理，沙区生态环境和大众生活还没有从根本上得到改进，风蚀沙化仍然是全县农牧业经济发展的最大限制要素。”

上述文章称，为了处理荒沼问题，开鲁县委、县政府研究决议，从1999年施行“5150”荒沼开发办理工程，即5年办理150万亩“荒沼子”。按工程建造项目分为：造林3.33万公顷，种草3.33万公顷，造田3.33万公顷。

该工程根本准则包含，坚持归纳办理与开发使用相结合，先生态效益，后经济效益，完结沙区生态效益、经济效益、社会效益相一致的准则；施行运营多机制，出资多元化，“国家、团体、个人一齐上，谁开发、谁办理、谁获益”；以林养草、以草养树，“带、网、片”结合，施行多层次，多方法，造林种草治沙树立立体空间草场；以大众出资投劳为主，国家和当地投入为辅。

根据其时荒沼天然经济条件和散布现状，开鲁县将荒沼划分为四个办理区：保安沼办理区、太平沼办理区、北大沼办理区、义合他拉沼办理区。针对不同办理区，开鲁县还拟定了较为具体的施行方案。其间，保安沼、太平沼办理要求是：以林、草为主，饲料粮、经济作物为辅。

上述文章显现，办理工程依照“谁承揽、谁办理、谁出资、谁获益”的准则，签定承揽合同，承揽期30年—50年，一切合同一概按标准办理，承揽合同一式三份，合同内容有必要清晰细化到建造使命、标准及限制条款等。一切承揽方的前三年有必要以造林种草为主，发包方有权做好监察。

难以履行的“三三制”

上述“5150工程”因林、草、地各三分的准则，因而又被称为“三三制”工程。为了提高承揽积极性，开鲁县还规则，一切新开发荒沼承揽期的前三年农业税全免，每年每公顷土地承揽费300元至600元。以亩为单位核算，每亩承揽费每年至少20元。

但实践施行的时分，由于乡民承揽积极性不高，承揽费终究降至四五元钱一亩。“那‘荒沼子’给谁谁不要，东边一个沙包，西边一个水泡子。人上里边走一圈，出来裤腿上尽粘些草蒺藜。”春风镇永合村一位乡民奉告汹涌新闻，他承揽了八十亩“荒沼子”，每亩每年5元承揽费，承揽期30年，12000元承揽费他是一次性交纳的，“其时人家都笑我是傻子，等着看我笑话”。

汹涌新闻造访多个村庄了解到，直到“三三制”工程施行十来年后，“荒沼子”的承揽费才涨到每亩每年20元左右，但这也仅仅针对新承揽地块。在2016年、2017年左右，部分村庄对上世纪九十年代末至本世纪初签定的承揽合同进行更新时，原有承揽面积的承揽费不变，部分新增地块承揽费上调至20元至50元左右。

需求指出的是，尽管承揽合同根本都约好了土地用处。但并非一切土地用处都是按“三三制”份额进行林草地栽培，后期一些合同也有约好用于栽培用材林、栽培果树、饲养等。

防风林左边已翻耕土地为犁地，右侧的土地被定为天然草地。

即便是签了土地用处为“三三制”合同的承揽户，在实践履行中，合同往往也难以得到严峻履行：承揽户一般会在地块周边种白杨树，用以防风挡沙，一同也用于分隔地界。由于承揽地面积较大，承揽户难以一次性开发，大多都是分批逐年开发，跟着时刻推移，草地逐步削减而犁地日益增多，有的地块终究悉数被开发为犁地。

此外，还存在一些实践播种面积大于合同面积的现象。建华镇双胜村一名乡民，在1998年承揽了70亩“荒沼子”，但今后扩张为200余亩。另一名乡民，1998年承揽面积为100亩，现承揽面积增至259亩。他们坦言，新增部分都是开垦过程中占的，2017年村里更新合一同，才将他们的新承揽面积归入。

此外，美好镇一位乡民出示的合同显现，他在2004年以每年每亩5元的价格，承揽“荒沼子”200亩，承揽期30年。但依照合同上的四至核算，这块地的实践面积为500亩。该乡民表明，由于那些荒沼没人要，所以都给他了，其间也有情面照料成分。

2009年，建华镇俊昌村一位乡民在附近的六合村承揽了一块140亩的“荒沼子”，合同约好该地块用于栽培沙地葡萄及果树，合同期为45年，其一次性交纳承揽费12.5万元。

该乡民表明，他这块地一直就没有栽培过果树，起先一边办理一边栽培农作物，直到2018年前后才将土地悉数办理好，当年预备种果树，效果他把果树苗买回来了，上面又奉告说不让种了，由于这块地成了草地。

汹涌新闻从多位承揽户处了解到，由于承揽户不能依照合同践约履行“三三制”播种准则，曩昔村镇干部也经常查看，阻拦开垦，但都不是很严峻。直到2018年今后，开端发生改变。

多人被判不合法占用农用地罪

“偷着种”“抢着种”“摸黑种”，开鲁县“荒沼子”一些承揽户以此描述2018年至今的播种状况。

其背面的主要原因有二：一是由于近年来，各级党委政府对生态环境维护及土地管控力度日益加大，相关查核问责趋细趋严。此外，2018年9月，国务院一致布置展开第三次全国疆土查询。国务院“三调办”要求，关于查询过程中发现和以往的查询数据有改变的，要讲清原因。

建华镇双胜村一对老夫妻将近几年收到的关于土地的文书铺在炕上给记者展现，其间既有承揽合同、检验证明，也有禁垦奉告书，行政处分决议书。

特别是跟着“三调”效果的出炉，各地对土地违法问题查办力度进一步加大，开鲁县亦不例外。该县展开了一系列禁垦作业，如向相关承揽户发放禁垦作业奉告书，对相关违法人员进行行政处分，乃至移交司法等。相关部分作业人员也加大了巡查频次，对违法开垦现象进行阻止。

建华镇一位“荒沼子”承揽户向汹涌新闻供给的判决书显现，其因不合法占用农用地罪，在2020年8月被开鲁县公安局取保候审，后于2021年被判处有期徒刑一年，缓刑二年，并处分金1.4万元。

法院审理查明的现实是，2020年6月，该承揽户在建华镇北沼不合法开垦草原栽培绿豆，面积149亩。同年8月12日，该承揽户被警方强制传唤到案。开鲁县林草局出具地类性质确定陈述以为，其所开垦地块为天然草原。

该承揽户表明，其时和他一同被处理的还有七人，终究只要他被判刑。

建华镇当地乡民向汹涌新闻供给的视频显现，2022年春耕期间，当地归纳法律人员在阻止违法开垦时，与栽培承揽地的乡民发生言语及肢体冲突，引发乡民集合围观。此外，多位乡民反映，为了阻止一些乡民在承揽地开垦作业，开鲁县还曾出动法律力气对已长出的青苗进行旋耕根除。

2023年8月，建华镇政府对一位承揽户作出行政处分决议书，处分理由为该承揽户在草原上栽培90亩玉米，构成不合法开垦草原的现实，处分决议：1.当即康复草原植被；2.没收90亩玉米的违法所得，并处违法所得一倍罚款。

上述被处分的承揽户称，终究他交纳了一万元罚款，玉米也被没收。另一位承揽户奉告汹涌新闻，他在当年也被罚了几千块钱，“他们尽管罚的多，可是咱们没钱交，终究就打折处理”。

2024年2月，开鲁县向乡民们印发了普法宣传册，其内容包含《开鲁县关于进一步加强禁垦禁牧的公告》《林草资源维护法律法规》《开鲁县强化天然生态资源管护方针解读清单》《违法损坏草原林地典型事例》。

双胜村承揽户收到的地类图，180余亩土地中，犁地只剩缺乏25亩。据该承揽户介绍，被定为其他草地的部分，他也曾长时刻栽培玉米等作物，在被定为水浇地和天然牧草的地块上，他曾为完结“三三制”使命而栽种过一些沙棘。

其间，《开鲁县强化天然生态资源管护方针解读清单》显现，全县地类准则以2020年底疆土“三调”数据库为根据，农户需依照镇村两级奉告的自家林地、草地、犁地地块方位鸿沟和地类标准运营办理。2021年、2022年原林地、草地变更为犁地的，且无合法根据的，按原地类办理。2023年违法开垦悉数予以依法打击。

该宣传册附录了七个不合法占有农用地典型事例，其间判罚最重的为刘某某，其开垦林地草地超1200亩，用于栽培玉米，被判处有期徒刑两年零十一个月，并处分金十五万五千二百元。判罚最轻的是李某，其开垦100亩草地栽培葵花，被判处有期徒刑七个月并处分金。

此外，汹涌新闻在我国裁判文书网上亦查询到开鲁县不合法占用农用地案判决书，案发时刻大多也在2023年，但被告人多被判处缓刑。

“三调”前后的重复

现实上，“三调”从发动，到数据出炉，再到数据使用，中心有数年时刻。这期间，开鲁县相关部分关于一些地类的定性，对承揽户开垦播种问题的定性，存在重复。

如，前述建华镇那名在2021年被“判一缓二”并处1.4万元罚金的农户称，给他判刑时，林草部分出具地类确定书，以为他开垦的149亩“荒沼子”为草地。但本年4月初，当地又奉告他其所开垦的土地地类为犁地，并奉告他交纳每亩200元的新增犁地承揽费。建华镇双胜村这次“阻耕”事情发生后，经过洽谈，村里赞同他只需交纳超出合同面积的20亩土地的新增犁地承揽费。

一位承揽户交纳了一半新增犁地承揽费，另一半打了欠条。

多位承揽户称，十多年来，他们经过“推高垫低”，购买黑土、沙土垫埋，施牛粪羊粪等，对“荒沼”进行办理，使其产值与根本农田无异，均匀改造一亩“荒沼”的投入在万元左右。因而，关于新增犁地承揽费，他们不肯意交纳，“将来承揽合同到期后，你把我改造好的土地收回去，这便是你的收益，在承揽期凭啥给我加钱？”但也有部分乡民现已交纳了新增犁地费，如双胜村部分乡民已交纳了一半新增承揽费，别的一半打成欠条。

美好镇孟家屯村一处防护林地上的大片防护林被伐倒，但记者未能找到这处林地的主人，不确定伐树原因。

双胜村一位承揽户则称，依照“三三制”准则，之前他承揽的“荒沼子”上林地面积不行，村里让他补种，他便种了一些沙棘。可是“三调”之后，这片地被确定为犁地，又不能种树了，他只得将沙棘树挖掉。相同的现象在建华镇六合村、美好镇孟家屯村等地也有发生，被挖掉的有沙棘树、鸡心果树、李子树等。

孟家屯村一位承揽户的土地被确定为犁地后，他将地上种的果树拔掉。

双胜村另一位承揽户反映称，2018年的时分，他将承揽地分为两块，别离种了玉米和绿豆，但在“三调”之后，最初种绿豆的地成了草地，而种玉米的地仍为犁地。美好镇孟家屯村一位承揽户称，他儿子上大学后，由于忧虑自己播种被定性为不合法开垦，影响儿子考公务员，他接连四年没有播种，现在这些地悉数被定为草地，且是天然草地。

对此，开鲁县天然资源体系相关人士向汹涌新闻解说，依照“三调”技术规程，查询以卫星相片图斑查询为主，实地查询为辅，电脑剖析加人工剖析研判相结合的方法进行。

建华镇双胜村这次“阻耕”事情中的当事人张文军称，他和张文柱、张文林是亲兄弟，李会祥是他妹夫，他们几人在2004年合伙承揽双胜村的“荒沼子”，是其时一位县领导举荐介绍的招商引资项目。现在这些地绝大部分被定为新增犁地。长时刻以来，地里种的是苜蓿和燕麦，用于养牛，这几年奶价牛价不安稳，他们卖了一部分牛，四千多亩可犁地中，有三千多亩也转包给了他人。双胜村一位乡民也称，张文军兄弟包的地里是2022年才开端种玉米的。张文军表明，2022年种的玉米做了青贮，2023年种的玉米做了黄贮，自己用不完也对外出售。

张文军等人承揽的双胜农场卫星图，因采纳旋转式喷灌设备，所以地块呈圆形。

《“三调”技术规程》显现，在查询精度上，乡村土地使用现状查询选用优于1米分辨率掩盖全国的遥感印象材料，乡镇内部土地使用现状查询选用优于0.2米分辨率的航空遥感印象材料。在最小上图图斑面积上，建造用地和设备农用地实地面积200平方米；农用地（不含设备农用地）实地面积400平方米；其他地类实地面积600平方米，荒漠区域可适当减低精度，但不该低于1500平方米。

上述开鲁县天然资源体系相关人士称，查询会存在一些误判的景象，但整体过失不会许多。他举例道，还有一些状况是，当年有些人比较厚道，没有播种，地上长了些草，那么卫星相片图斑或许显现的便是草地。另一些人违令播种，终究反而或许得利，土地被确定为犁地。这样看起来，是有一些不公平的状况。

这种状况不只发生在一般农户身上，开鲁县林草体系相关人士向汹涌新闻介绍，“三调”之后，开鲁县草地面积削减70万亩，除了被人违法开垦的，还有“三调”误判的。该县2018年至2020年三年对曩昔被违法开垦的和天然沙化的草地进行过会集补种，但其间有一部分草地在“三调”时被确定成犁地。

开鲁县林草体系人士表明，开鲁地处半干旱区域，降水较少，所以不是犁地越多越好，犁地林地草地要达到一种平衡才有利于生态环境。由于犁地多了会很多耗费地下水，从长远来看，更简单导致土地荒漠化。

开鲁县多年前就曾为维护地下水源禁耕禁牧。据内蒙古日报2014年的一篇报导，为了应对资源性缺水的严峻现实，开鲁县大力加强禁垦禁牧。据有关材料显现，传统方法耕耘耗水量较大，每出产1斤粮食需求500斤水，为此，开鲁县施行做严峻的地下水资源维护准则，安稳根本农田面积，禁止大面积拓荒挖掘地下水。该县经过施行禁垦禁牧、退耕还林还草等工程，加强生态环境维护和建造。2010年以来，全县规划完结围封禁垦禁牧140万亩，康复草原生态面积10万亩，造林美化6万亩，封沙育林3.2万亩，退耕还林还草14.6万亩，促进了生态修正与维护，完结水资源的可继续使用。

该林草体系人士表明，“三调”后，存在许多犁地、林地、草地零星散布，相互交织的现象，“咱们恶作剧说这种田类图就像二维码相同”。这样既晦气于农人播种，也晦气于相关部分管护。依照“三调”技术规程400平方米一个单元，最小的草原或许就不到一亩地，周边或许都是犁地，也或许草地中心包夹一块犁地，那么农人要进入犁地播种，必然会对草地发生晦气影响。

前述天然资源体系人士表明，关于一些不合理的地类散布，他们会考虑在疆土空间规划时进行量体裁衣的调整，在总数据不变的状况下，使之更合理化。关于新增犁地衍生出的一些不合理不公平的问题，会考虑在2026年第三轮土地承揽延期时，经过合理收回，二次发包的方法来处理。

该人士引述开鲁县一位主要领导的观念称，“开鲁县被确定为新增犁地高效使用试点县，这不只仅是试点，更是一场新的土地革命。”

汹涌新闻记者王健

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